| Усова Е.Ю. "Развитие израильской концепции национальной безопасности: новые проблемы и тенденции на рубеже веков". |
 |
|
Для Государства Израиль, с самого момента своего создания столкнувшегося с отказом соседних арабских стран признать его легитимность и объявлением ими войны с открыто провозглашенной целью его уничтожения, защита национальной безопасности от внешней угрозы стала основным приоритетом всей государственной политики, Проблемы национальной безопасности неизменно занимали центральное место в военной и внешней политике Израиля и одно из центральных мест во многих областях внутренней и экономической политики. Соответственно с самого своего основания Израиль начал формировать свою традицию в области обеспечения национальной безопасности, рассматривая ее в качестве синонима защиты самого существования своей государственности, и эта традиция, в силу специфики условий, в которых проходило становление израильской государственности, в свою очередь также приобрела ряд специфических особенностей. В концептуальном плане эта специфика нашла свое выражение прежде всего в том, что наличие реальной угрозы самому существованию израильского государства было принято в качестве бесспорной аксиомы, причем реальной признавалась вероятность войны между Израилем и всеми арабскими государствами одновременно. Постепенно в системе политического мышления укоренилось представление о непреходящем характере этой угрозы, то есть «извечном» характере враждебности всего арабского, и даже еще шире - всего мусульманского мира по отношению к Израилю. В практическом плане отличительной особенностью израильской политики в области национальной безопасности стала абсолютизация ее военной составляющей, так что практически вся эта политика мыслилась по существу как силовой ответ на военную угрозу. В свою очередь задачи, связанные с обеспечением национальной безопасности, в значительной степени подчинили себе практически все направления израильской политики, направленной на реализацию более широкой цели обеспечения национальных интересов. К этим интересам один из ведущих специалистов по внешней политике Израиля А. Лейман причисляет, помимо собственно обеспечения безопасности государства, также легитимизацию на международной арене, достижение мира (или хотя бы предотвращение полномасштабной войны) с соседями по региону, развитие внешнеэкономических связей, обеспечение благоприятного имиджа Израиля за рубежом и поддержку на международной арене, конструктивное участие в решении актуальных проблем современного мира, а также развитие связей с еврейской диаспорой. Непосредственное отношение к обеспечению национальной безопасности имеют также такие вопросы, как экономическое развитие страны, в частности, развитие современного производства и внедрение новейших технологий, дающее Израилю качественное превосходство над потенциальным противником, или даже проблемы абсорбции новых иммигрантов, повышение их образовательного уровня и обучение их ивриту. Ведь массовый наплыв малообразованных и не владеющих ивритом иммигрантов из стран Азии и северной Африки в начале 50-х гг. самым негативным образом отразился на боеспособности израильской армии, в которой эти иммигранты составили основной костяк новобранцев. В условиях перманентной конфронтации с соседями по региону, объявленного ими состояния войны и бойкота, а также принятия конференцией глав арабских государств в Хартуме вскоре после арабо-израильской войны 1967 г. резолюции о «трех нет» («нет» признанию Израиля, «нет» переговорам с Израилем, «нет» миру с Израилем) Израиль счел для себя возможным при выработке и проведении своей политики в области национальной безопасности не принимать во внимание проблему, известную в науке о международных отношениях как «дилемма безопасности», а также открыто игнорировать целый ряд норм международного права и цивилизованного внешнеполитического поведения, принятого в сообществе демократических государств, к которым причислял себя Израиль. На протяжении практически всей истории Израиля необходимостью защиты национальной безопасности и противостояния угрозе уничтожения объяснялись многочисленные «удары возмездия» и «превентивные удары» по территории соседних арабских стран, в том числе и по населенным пунктам, оккупация арабских территорий и нарушения прав человека на этих территориях, нарушения прав арабов — граждан Израиля, организация израильскими спецслужбами убийств палестинских лидеров на территории третьих стран и гибель в ходе этих «операций» посторонних ни в чем не повинных людей, широкомасштабная интервенция в Ливане в 1982 г. и более чем двухмесячная осада столицы этой страны, и т. д. Нельзя сказать, однако, что эти действия израильского государства всегда единодушно поддерживались обществом. Так, ограничения прав арабского меньшинства во имя «обеспечения безопасности» подвергались достаточно острой критике арабской и еврейской общественностью Израиля, прессой и рядом депутатов Кнессета еще в 50-е гг., что уже тогда привело к некоторому смягчению политики Израиля в отношении арабского населения. На протяжении всей истории страны значительная часть израильского общества и политической элиты постоянно настаивала на том, что, как бы сильна ни была угроза национальной безопасности, все же, защищая ее, Израиль не должен ставить под угрозу то, что изначально провозглашалось в качестве основ его государственности и национальной идентичности — прежде всего демократические и нравственные ценности. Согласно этой точке зрения, концепция национальной безопасности Израиля и его практическая политика в этой области должна придерживаться рамок «еврейской этики самообороны. Тем не менее вплоть до войны 1967 г. в израильском обществе в целом существовал определенный консенсус в отношения проблем национальной безопасности, и процесс формирования и развития соответствующей концепции проходил при достаточно высоком уровне общественной поддержки. Согласно этой концепции, Израиль должен был прежде всего стремиться уничтожить наступательный потенциал противника, в том числе и посредством превентивных ударов. Таким образом, во-первых, любая война против арабов изначально рассматривалась как оборонительная, а во-вторых, обеспечивался абсолютный приоритет военной составляющей во всем комплексе направлений государственной политики, так или иначе связанных с обеспечением национальной безопасности, что было, в частности, сформулировано Д. Бен-Гурионом еще в 1955 г. следующим образом: «Министр обороны уполномочен проводить политику в области обороны, а роль министра иностранных дел сводится к тому, чтобы разъяснять (миру) эту политику». Этот принцип позднее был обобщен и доведен до абсолюта М. Данном, заявившим в 1975 г.: «У малых государств нет внешней политики. У них есть оборонная политика». После войны 1967 г. в израильском политическом и общественном мышлении постепенно оформились два полюса, главные противоречия между которыми развивались вокруг политики в отношении арабских территорий, оккупированных в ходе войны и ставших одним из ключевых элементов израильской концепции национальной безопасности. С одной стороны, оккупация этих территорий обеспечивала Израилю так называемую стратегическую глубину, решая проблему уязвимости узкой и густонаселенной прибрежной полосы, а с другой — оккупированные территории стали рассматриваться в качестве удобного предмета торга в будущих переговорах с арабами — с самого начала Израиль заявил о своей готовности к территориальному компромиссу по принципу «территории в обмен на мир». Вместе с тем, поскольку идея об имманентно присущем арабам стремлении к уничтожению Израиля и невозможности полностью доверять арабским государствам даже после подписания ими мирных соглашений продолжала оставаться основой израильского восприятия своего регионального окружения, израильское руководство никогда не предполагало освобождения всех оккупированных территорий, считая, что любое урегулирование должно обеспечивать Израилю контроль над более стратегически значимыми районами, а также «защитимые» границы. Эта концепция нашла свое выражение в так называемом плане Аллона, предложенном вскоре после войны 1967 г. и опубликованном в журнале «Форин Афферз» в 1976 г. Одновременно в Израиле начал формироваться блок политических сил, выступающих за аннексию оккупированных территорий прежде всего Западного берега р. Иордан, так как именно там в древности находились важнейшие центры еврейской цивилизации на Ближнем Востоке, а также Голанских высот — из-за особо важного стратегического положения возвышенности, господствующей над значительной частью территории Северного Израиля (Галилеи). Эти силы, представленные правым блоком Ликуд, Национально-религиозной партией Мафдал (особенно после смены поколений в ее руководстве в конце 60-х гг.), а также более мелкими партиями и движениями (Гуш Эму-ним и др.), взяли курс на активизацию строительства еврейских поселений на оккупированных территориях, форсированное наращивание численности еврейских поселенцев, одновременно выступая за пересмотр поселенческой политики, предусмотренной планом Аллона, согласно которому еврейские поселения должны были располагаться прежде всего в пределах так называемой полосы безопасности вдоль р. Иордан, где плотность арабского населения была невелика. По замыслу И. Аллона, таким образом р. Иордан должна была превратиться в естественную «границу безопасности» Израиля, препятствуя возможному вторжению сухопутных войск потенциального противника с востока, а районы проживания основной массы арабского населения можно было, при условии достижения соответствующей договоренности, вернуть под контроль Иордании, с которой их предполагалось соединить так называемым «иерихонским коридором». Согласно же концепции, предложенной ультраправыми и воинствующими религиозными ортодоксами, еврейские поселения следовало располагать в гуще арабского населения, с тем, чтобы расчленить его на мелкие анклавы и не допустить возможности создания арабского палестинского государства. Одновременно с этим предполагалось создавать демографический фундамент для будущей окончательной аннексии этих территорий. К концу 70-х гг., после прихода к власти в Израиле правого блока Ликуд, а также дипломатического прорыва ООП, в результате которого большая часть международного сообщества признала национальные права арабского палестинского народа, палестинская проблема в обеих своих ипостасях — как проблема оккупированных территорий и как проблема национального самоопределения палестинского народа — стала главным камнем преткновения на пути дальнейшего развития израильской концепции национальной безопасности и ее адекватной адаптации к новым реалиям. Что касается проблемы оккупированных территорий и прежде всего строительства на них еврейских поселений, то раскол как в израильском обществе, так и среди политической и военной элиты Израиля возник практически сразу же. В то время как правые и их сторонники утверждали, что тотальное заселение Западного берега р. Иордан является непременным условием обеспечения гарантий безопасности Государства Израиль, их оппоненты заявляли, что еврейские поселения, расположенные в сплошном окружении арабских населенных пунктов не только не могут способствовать эффективной обороне страны в случае нападения с востока, но, наоборот, будут препятствовать организации такой обороны, вынуждая израильские войска рассредоточиваться для их защиты. Другим серьезным аргументом против поселенческой политики правых было то, что, смешивая еврейское и арабское население таким образом, чтобы обеспечить фактическую неделимость Западного берега, а также привязывая его к Израилю единой сетью инфраструктуры, правительство Ликуда способствовало размыванию еврейского характера Государства Израиль и превращению его в перспективе в двунациональное государство11. Таким образом, проблема национальной безопасности Израиля с конца 70-х гг. приобрела ярко выраженный демографический характер. Вокруг другого аспекта палестинской проблемы — национально-политических притязаний палестинцев под руководством ООП на самоопределение и суверенитет — на протяжении всех 70-х и большей части 80-х гг. в израильском обществе и политической элите существовал определенный консенсус. Концепция существования палестинского народа как отдельной этнической общности считалась мифом, искусственно созданным с целью оспорить легитимность существования Государства Израиль, а ООП — террористической организацией, стремящейся его уничтожить. Соответственно само существование ООП и особенно достигнутые этой организацией в 70-е гг. политические и дипломатические успехи однозначно рассматривались как угроза национальной безопасности. Однако к концу 80-х гг. консенсус по этому вопросу был нарушен. В значительной степени это произошло потому, что события 80-х гг., прежде всего интервенция в Ливане 1982 г., а затем и палестинское национальное восстание, начавшееся на оккупированных территориях в 1987 г., продемонстрировали неспособность Израиля справиться с палестинским национальным движением как предполагаемой угрозой национальной безопасности теми методами, которые изначально рассматривались израильским руководством как единственно эффективные для противодействия подобным угрозам, — то есть методами преимущественно военно-силовыми. Более того, действия Израиля все чаще приводили к результатам, противоположным ожидаемым. Несмотря на принятый Кнессетом в 1985 г. закон, предусматривавший уголовную ответственность и тюремное заключение до трех лет за контакты израильских граждан с ООП, уже в 1986 г. 44% опрошенных израильтян выступали за начало диалога с этой организацией, а представители левых и пацифистских партий и движений открыто шли на нарушение упомянутого закона. В 1988 г. левые партии Мапам и РАЦ включили пункт о признании права палестинского народа на самоопределение и о необходимости вести переговоры с ООП в свои предвыборные платформы, а в начале 1989 г. в газете «Нью Йорк Тайме» появилась статья одного из патриархов израильской внешней политики А. Эбана, где он открыто назвал абсурдными и нелепыми апокалиптические прогнозы, согласно которым создание независимого палестинского государства неизбежно станет смертельной угрозой существованию Израиля. Эбан приводил убедительные доводы в защиту своего тезиса, согласно которому такое государство неизбежно будет одним из самых слабых и уязвимых в военном отношении государств мира. В 70-е — 80-е гг. в израильской политике в области национальной безопасности произошло еще одно серьезное изменение. Речь идет о кардинальной трансформации системы и структуры внешнеполитических связей Государства Израиль, в результате которой доминирующим элементом этой системы оказались отношения стратегического сотрудничества с США, вытеснившие на второй план по своей значимости с точки зрения обеспечения поддержки Израиля на мировой арене даже связи с еврейской диаспорой. Как отмечает А. Клейман: «По мнению многих, установление отношений стратегического сотрудничества с США было одним из величайших достижений израильского государства в сфере обеспечения национальной безопасности, однако при этом степень зависимости Израиля от одной великой державы зачастую оценивалась как недопустимо высокая». Таким образом, к концу 80-х гг. израильское общество и политическая элита, по существу, не имели единых ответов на два ключевых вопроса, лежащих в основе любой концепции национальной безопасности, а именно: что следует считать угрозой национальной безопасности (perception of threat) и какими методами целесообразнее всего противостоять такой угрозе. В этот период проблема израильской политики в области национальной безопасности стала привлекать все более интенсивное внимание исследователей как в самом Израиле, так и за его пределами. Недостатки израильской системы обеспечения национальной безопасности анализируются, в частности, в ряде научных монографий, подготовленных отставными высокопоставленными государственными чиновниками и военными (бывшим заместителем министра иностранных дел И. Бен-Меир, бывшим начальником отдела долгосрочного планирования Генерального штаба Израиля Э. Вальд и др.). В числе прочего И. Бен-Меир отмечает отсутствие четкого определения целей политики в области национальной безопасности, отсутствие традиций и механизма периодического пересмотра и обновления концепции национальной безопасности, бессистемный характер принятия решений, а также негативное воздействие чрезмерного влияния на процесс принятия решений военных. В исследовании-»докладе» Э. Вальда анализируется прежде всего военная составляющая политики в области национальной безопасности. Автор также отмечает негибкость израильской доктрины национальной безопасности, сохранение неизменными многих давно устаревших исходных предпосылок, отсутствие четкой стратегии, а также нарастающую бюрократизацию армейских структур («бюрократический синдром»), самым негативным образом влияющую на боеспособность армии и т. д.. Заслуживает внимания также диссертация, защищенная в 1992 г. Ч.Д. Фрейлихом в Колумбийском университете (США). В этой работе отмечается, в частности, отсутствие единого центра, планирования политики в области национальной безопасности (по типу Совета национальной безопасности США), импровизированный и бессистемный характер процесса принятия решений, его чрезмерная политизация и идеологизация, негативное воздействие на этот процесс действующей в Израиле системы пропорционального представительства и коалиционного характера правительств и т. п. В настоящее время мы являемся свидетелями беспрецедентных перемен на Ближнем Востоке и в мире в целом. Прежде всего, безусловно, следует отметить израильско-палестинский мирный процесс, поступательное развитие которого продолжается на протяжение всех последних шести лет, несмотря на серьезные трудности. Этот процесс ставит перед Израилем задачу серьезного пересмотра традиционного подхода к арабским соседям как к непримиримым врагам и носителям имманентного стремления уничтожить Израиль. Сейчас на передний план все больше и больше выдвигаются проблемы, непосредственно связанные с национальной безопасностью не только Израиля, но и арабских стран, и требующие коллективных усилий в рамках регионального сотрудничества. Сюда относятся прежде всего проблемы экологии и водных ресурсов, экономического развития, развития туризма и другие вопросы, без решения которых страны региона рискуют оказаться перед лицом серьезного кризиса. Существует также целый ряд новых моментов, кардинально меняющих саму суть стоящих перед Израилем проблем в области национальной безопасности. Так, например, кризис в Персидском заливе 1990— 1991 гг., когда израильская территория стала мишенью ракетных обстрелов со стороны Ирака, показал, что современные виды оружия лишают оснований один из главных тезисов израильской концепции безопасности о необходимости контроля над оккупированными территориями для обеспечения «стратегической глубины» и «защитимых границ». Тот же кризис в Персидском заливе, а также прекращение глобальной советско-американской конфронтации, бывшей главным системообразующим фактором всей системы международных отношений вплоть до конца 80-х гг., существенно изменили характер израильско-американских отношений, ставших в последние десятилетия, как уже отмечалось, одним из ключевых элементов израильской политики в области национальной безопасности. Израиль утратил роль главного союзника США в борьбе против советских союзников на Ближнем Востоке, продемонстрировав при этом свою неспособность выступить в качестве союзника США в борьбе против экстремистских и агрессивных режимов в ближневосточном регионе в условиях сохраняющейся конфронтации между ним и остальными странами этого региона. Соответственно Израиль больше не может рассчитывать на такой же уровень американской поддержки своей региональной политики, какой имел место в 70-е — 80-е гг. Более того, даже американская финансовая помощь, составляющая свыше 3 млрд долл. в год и предоставляемая безвозмездно, уже не может считаться «гарантированной навечно», особенно в условиях сокращения общего объема помощи США иностранным государствам, доля Израиля в котором превышает 25%. Заметные осложнения возникли и в отношениях Израиля с еврейской диаспорой. Раскол в израильском обществе по ключевым вопросам национальной безопасности распространился в 80-е гг. и на диаспору, в том числе и на американскую еврейскую общину, значительная часть которой относится весьма критически к политике израильских «ястребов» по палестинской проблеме и арабо-израильскому урегулированию в целом, требуя от израильского руководства более гибкой позиции. Кроме того, у американских и других западных евреев вызывает недовольство значительно выросшее за последние десятилетия влияние еврейских религиозных ортодоксов на общественно-политическую жизнь Израиля и особенно их требование не признавать евреями тех, кто не исповедует иудаизм ортодоксального толка, а также детей от смешанных браков. И наконец, нельзя не отметить, что изменившаяся ситуация в регионе выдвигает принципиально новые требования к вооруженным силам страны. Совершенно очевидно, что израильская армия в нынешнем ее виде, формируемая исходя из предполагаемой необходимости быть готовой к тотальной войне против всего арабского мира, уже не соответствует этим требованиям. Как показывают события последних лет, с главной угрозой безопасности израильского общества на современном этапе — террористической деятельностью исламских экстремистов — израильская армия справиться не может, в то время как непомерно раздутая численность как действующей армии, так и резервов представляет собой тяжелейшее бремя для израильской экономики. Можно с достаточной степенью уверенности предположить, что в самом ближайшем будущем перед Израилем со всей остротой может встать проблема необходимости военной реформы. Все эти проблемы требуют формулирования новой концепции национальной безопасности Израиля, отвечающей требованиям сегодняшнего дня. Однако для этого, в свою очередь, необходим достаточно высокий уровень национального согласия, которое на данный момент отсутствует в израильском обществе, что наглядно показывают результаты выборов, состоявшихся в Израиле на протяжении 80-х — 90-х гг. Так, выборы 1981, 1984 и 1988 гг. неизменно заканчивались с патовым результатом для двух ведущих политических сил Израиля, представляющих два подхода к проблеме национальной безопасности. В 1981 т. правый блок Ликуд получил 48 депутатских мандатов (из 120), а социал-сионистский блок Маарах — 47 мандатов, однако тогда Ликуду удалось создать правительственную коалицию под своим руководством. Выборы 1984 г. завершились с некоторым перевесом Маараха над Ликудом (44 мандата против 41), но Маараху не удалось сформировать устойчивой коалиции, и обоим блокам пришлось объединиться в рамках правительства национального единства. Выборы 1988 г. принесли несколько больший успех Ликуду, но все равно между главными соперниками сохранялось примерное равновесие: 40:39 в пользу Ликуда. В результате обострения внутриблоковых межфракционных противоречий, вызванных объединением политических сил, чьи позиции по ряду вопросов были несовместимы, блок Маарах распался, потеряв свое левое крыло, и на выборы 1992 г. Партия труда, составлявшая его костяк, вышла в одиночестве; однако ей удалось добиться серьезного успеха, обойдя Ликуд на 12 мандатов (44:32). Тем не менее сформированная ею коалиция с левым блоком Мерец и партией сефардских религиозных ортодоксов Шас контролировала всего 62 голоса в Кнессете, что обеспечивало ей лишь минимальный перевес. Выборы 1996г., проводившиеся по новой схеме, с отдельным всеобщим голосованием по кандидатуре премьер-министра, принесли личную победу лидеру Ликуда Б. Натаньяху, однако снова с минимальным перевесом (50,4% голосов), причем выборы по партийным списком выиграли его основные оппоненты (34 мандата у Партии труда против 32 у объединенного списка Ликуд — Гешер — Цомет). При этом, несмотря на то что новая избирательная система разрабатывалась с целью обеспечить большую устойчивость и стабильность правительств путем решения проблемы его зависимости от мелких партий, сформированная Натаньяху коалиция не дожила до очередных выборов, развалившись после подписания израильско-палестинского соглашения в Уай Плантейшн в октябре 1998 г. Досрочные выборы, состоявшиеся в мае 1999 г., принесли достаточно убедительную победу лидеру Партии труда Э. Бараку (57% голосов), однако созданный им предвыборный блок Исраэль ахат получил всего 26 мандатов, обойдя тем не менее Ликуд, получивший 19 мандатов (самый низкий показатель с 1965 г.). Таким образом, в настоящее время можно говорить не о концепции национальной безопасности Израиля, а о проблеме ее формирования и о двух, во многом противоположных подходах к разработке ее основополагающих принципов. Для решения этой проблемы необходима прежде всего политическая воля, предполагающая наличие политической силы, готовой и способной предложить стране целостную концепцию, отвечающую современным реалиям, и при этом пользующейся поддержкой общества и политической элиты, а также авторитетом в армии и силовых структурах. Кроме того, для выработки такой концепции национальной безопасности потребуется, по всей видимости, создание специального компетентного государственного органа, координирующего усилия экспертов как военного, так и гражданского профиля. Совершенно очевидно, что в настоящий момент вышеуказанные условия отсутствуют, а их создание в обозримом будущем представляется весьма проблематичным. Необходимый для этого общественный консенсус на реалистической конструктивной основе возможен, например, если мирный процесс начнет приносить ощутимые плоды. В свою очередь, срыв мирного процесса может привести к формированию подобного консенсуса на конфронтационной основе, что чревато новой войной с самыми тяжелыми последствиями как для Израиля, так и для всего региона. |
